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Novo modelo para as ferrovias

Por Armando Castelar Pinheiro - 09 de outubro de 2013 754 Visualizações
Novo modelo para as ferrovias
 
 O Programa de Investimentos em Logística (PIL), lançado em 2012, ganhou nova dinâmica nas últimas semanas, com o governo se esforçando para aumentar o interesse pelo seu portfólio de projetos, totalizando R$ 242 bilhões em investimentos em aeroportos, ferrovias, portos e rodovias. São valores a serem desembolsados ao longo de trinta anos, mas com alguma concentração nos primeiros cinco anos após a privatização. Se bem sucedido, o PIL ampliará a capacidade de transporte de pessoas e cargas, aumentará a produtividade e estimulará outros investimentos.
A atratividade dos projetos do PIL é bastante variável. Privatizar os aeroportos deve ser mais fácil. O transporte aéreo cresce acima do PIB em todo mundo; no Brasil, saltou no último decênio. Doravante a expansão do tráfego aéreo será mais lenta, devido à desvalorização do real e ao menor crescimento do PIB, mas a oportunidade de aumentar a produtividade e explorar novas atividades comerciais vão atrair os investidores para os aeroportos.
Os portos também vão interessar às empresas. A nova Lei dos Portos, que consolida a anterior e elimina as incertezas jurídicas trazidas pelo decreto 6620/08, torna o setor mais atraente. Além disso, a movimentação de carga portuária também cresce com rapidez, o setor privado já conhece e opera de acordo com essas regras, e questões de licenciamento ambiental são relativamente de menor importância, como nos aeroportos.
O modelo regulatório sob o qual vão operar na prática acaba por inviabilizar sua concessão
Nas rodovias, como mostrou o fracasso da privatização da BR-262, o quadro é mais complicado. O risco de atrasos nas obras e, pelas regras, no recebimento de pedágios, é maior. O licenciamento ambiental também é mais complicado. E, principalmente, o risco regulatório é bem mais alto. Este voltou com força após as manifestações de junho, depois de ter caído no passado, graças à jurisprudência estabelecida nos tribunais.
A modelagem desenhada para o setor, calcada em alavancar o investimento privado com fartos subsídios públicos, também aumenta o risco político. Algumas rodovias precisarão ser remodeladas como PPPs.
O principal portfólio de projetos do PIL está no setor ferroviário. Ao todo, estimam-se investimentos de R$ 99,6 bilhões, não incluído o trem-bala. Esses projetos têm qualidades importantes. Eles procuram permitir que se escoe a produção mineral e agrícola das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste que, apesar do dinamismo atual, eram economicamente marginais quando se desenvolveu a malha existente. Também integram melhor as malhas existentes, gerando economias de rede.
Por outro lado, as características dessas ferrovias e o modelo regulatório sob o qual vão operar praticamente inviabilizam sua concessão. Alguns dos projetos, como o trecho Açailândia-Vila do Conde, são totalmente novos e devem esbarrar em problemas de engenharia e dificuldades de licenciamento ambiental, como os que atrasam a Ferrovia de Integração Oeste-Leste.
Há também um risco de demanda considerável. Para lidar com este risco, o governo prometeu comprar toda a capacidade de transporte das ferrovias novas ou reconcessionadas. Assim, no novo modelo, separam-se os operadores da infraestrutura (trilho) dos de transporte (trens). A Valec compra a capacidade da infraestrutura e vende para os operadores de transporte, que a partir daí têm livre trânsito pelas vias.
Os problemas com esse modelo são variados. Primeiro, perde-se as economias de escopo que existem na exploração conjunta de trilhos e trens. Segundo, como o operador de trilhos não ganha nada em atrair clientes e tratá-los bem, não vai fazê-lo, pois isso tem custos. Ele também não ganha nada em manter os trilhos em boas condições. Os operadores de trem também não têm incentivos para usar equipamentos que poupem os trilhos, que não são deles. Tudo isso aumenta a chance de acidentes. É o que mostrou a experiência britânica.
Obviamente, o modelo penaliza esse tipo de comportamento, mas aplicar sanções é mais difícil do que parece. Mire-se o exemplo das rodovias. Lá também há desverticalização e interação entre vias e veículos. O que se observa é que as rodovias brasileiras têm vida útil menor do que a prevista, pois os caminhões trafegam com cargas acima do peso permitido. Em tese isso deveria ser punido, mas as balanças não funcionam, nem há fiscalização.
Há outros riscos. Como garantir que a Valec terá recursos para no futuro pagar o operador de infraestrutura? Ou que a TJLP, que indexa os empréstimos que viabilizarão esses investimentos, não subirá no futuro?
Eu acredito que se deveriam esquecer essas mudanças e operar com o modelo verticalizado, que deu certo nas malhas existentes e, por exemplo, nos EUA. Questões concorrenciais deveriam ser tratadas pelo Cade. Onde há necessidade de subsídios públicos, esses deveriam ser canalizados via PPPs, por meio de leilões para determinar que concessionário quer menos subsídios para cumprir as metas pré-estabelecidas. Ainda há trabalho a fazer para viabilizar as concessões ferroviárias.
Armando Castelar Pinheiro é coordenador de Economia Aplicada do IBRE/FGV e professor do IE/UFRJ. Escreve mensalmente às sextas-feiras.